พักยก

ข้อจำกัดของงบประมาณแผ่นดิน
(ตอน 2)

ผมได้เขียนถึงข้อจำกัดของงบประมาณแผ่นดินตอนแรกไว้ในคอลัมน์นี้เมื่อสัปดาห์ที่แล้ว คือข้อจำกัดด้านรายได้ของรัฐ ซึ่งมาจากการขายสิ่งของและบริการ รายได้จากการนำส่งของรัฐวิสาหกิจที่มีกำไร รายได้อื่นๆ และที่สำคัญที่สุดคือรายได้จากการจัดเก็บภาษีอากร ซึ่งในปีงบประมาณ พ.ศ. 2554  คาดว่ารัฐจะมีรายได้รวมประมาณ 1.650 ล้านล้านบาท ในขณะที่ได้ประมาณการรายจ่ายไว้ที่ 2.070 ล้านล้านบาท
รายได้ของรัฐเป็นข้อจำกัดที่สำคัญเพราะถ้ารัฐมีรายได้ต่ำกว่ารายจ่าย ก็จำเป็นต้องกู้เงินมาเพื่อปิดงบฯ เช่นในปีงบประมาณนี้คาดว่าจะต้องกู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณจำนวน 420,000 ล้านบาท คิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 4.1 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ

อย่างไรก็ตาม รัฐไม่สามารถจะก่อหนี้สาธารณะได้เกินกว่ากรอบวินัยการคลังซึ่งได้กำหนดไว้ในกฎหมายหลายตอน เช่น กรอบการขาดดุลงบประมาณรายได้ พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 กรอบอำนาจการค้ำประกันเงินกู้ภายใต้พ.ร.บ.การบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548  กรอบการกู้เงินตราต่างประเทศเพื่อการพัฒนาเศรษฐกิจ รวมทั้งกรอบสัดส่วนการก่อหนี้สาธารณะรวมต่อผลิตภัณฑ์มวลรวม ซึ่งปัจจุบันกำหนดไว้ไม่เกินร้อยละ 60 เป็นต้น
พูดง่ายๆ คือ กรอบวินัยการคลังก็คือ กรอบการควบคุมไม่ให้รัฐบาลใช้จ่ายเงินเกินตัว ถ้าต้องการจัดทำงบประมาณรายจ่ายก็ต้องหารายได้ให้เพียงพอ การก่อหนี้นั้นสามารถทำได้ แต่ต้องอยู่ภายใต้กรอบเพื่อการลงทุนเพิ่ม และไม่ก่อหนี้จนประเทศชาติตกอยู่ในภาวะหนี้สินล้นพ้นตัว จนไม่มีใครเชื่อถือเข้ามาลงทุนติดต่อค้าขายหรือให้กู้ยืม
สำหรับประเด็นนี้ในปัจจุบัน ถึงแม้ว่าการขาดดุลงบประมาณของรัฐจะเพิ่มขึ้นจากร้อยละ 3.9 และ 3.7 ของจีดีพี ในปี พ.ศ. 2552 และ 2553 (ไม่รวมการกู้เงินพิเศษในโครงการไทยเข้มแข็ง) มาเป็นร้อยละ 4.1 ในปีงบประมาณ ก็ยังถือว่าอยู่ในเกณฑ์ต่ำกว่ามาตรฐานที่ประมาณร้อยละ 8 ของจีดีพี นอกจากนั้นหนี้สาธารณะในปัจจุบันอยู่ที่ประมาณร้อยละ 45.9 ต่ำกว่าเกณฑ์ที่กำหนดไว้ร้อยละ 60 ของจีดีพี
อย่างไรก็ตาม เป็นที่คาดว่าสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพีอาจเพิ่มสูงขึ้นถึงร้อยละ 60 ในอีกประมาณ 3 ปีข้างหน้า จึงทำให้เราไม่สามารถที่จะนิ่งนอนใจว่า สามารถที่จะก่อหนี้ต่อไปได้โดยไม่กระทบต่อความมั่นคงด้านฐานะการคลังของประเทศ โดยเฉพาะถ้าตัวเลขเปรียบเทียบอัตราการเพิ่มขึ้นของรายได้ต่ำกว่าอัตราการเพิ่มขึ้นของรายจ่าย อย่างที่ได้เปรียบเทียบไว้เมื่อสัปดาห์ที่แล้ว
ข้อจำกัดที่สำคัญอีกอย่างหนึ่งของงบประมาณแผ่นดินของไทย ซึ่งไม่จำกัดอยู่ที่งบประมาณแผ่นดินในปีนี้ แต่ผมเชื่อว่าไม่ว่ารัฐบาลไหนเป็นผู้จัดทำงบประมาณก็ต้องยอมรับถ้าไม่มีการเปลี่ยนแปลงหลักการขั้นพื้นฐานในการบริหารราชการแผ่นดินของไทย ได้แก่ งบประมาณรายจ่ายประจำซึ่งในปีงบประมาณนี้ตั้งไว้ถึง 1.662 ล้านล้านบาท คิดเป็นสัดส่วนสูงถึงประมาณร้อยละ 80.3 ของงบประมาณรายจ่ายรวม
งบประมาณรายจ่ายประจำ ประกอบด้วยรายจ่ายด้านเงินเดือน ค่าจ้าง ค่าตอบแทนของข้าราชการและลูกจ้างพนักงาน ซึ่งข้าราชการในที่นี้หมายรวมถึงเงินเดือนรัฐมนตรี ข้าราชการการเมือง ส.ส. ส.ว. และที่ปรึกษาและผู้ติดตามด้วยนะครับ กับค่าใช้จ่ายที่อยู่ในงบดำเนินการได้แก่ค่าตอบแทนเช่นเบี้ยประชุม เบี้ยเลี้ยง ค่าวัสดุ ค่าน้ำ ค่าไฟและสาธารณูปโภคอื่นๆ
ในการจัดทำงบประมาณของธุรกิจเอกชนทั่วไป ถ้ารายได้ของธุรกิจต่ำกว่ารายจ่าย ค่าใช้จ่ายส่วนแรกที่จะถูกปรับลดลง คือค่าใช้จ่ายที่อยู่ในหมวดนี้ เช่น การเลิกจ้าง การประหยัดค่าน้ำ ค่าไฟ ลดค่าใช้จ่ายที่ไม่จำเป็นลง เพื่อให้มีเงินเหลือลงทุนในกิจกรรมที่ทำให้ธุรกิจมีรายได้เพิ่มขึ้น หรือถ้าไม่เพิ่มขึ้นก็ลดค่าใช้จ่ายลง เพื่อให้ธุรกิจอยู่รอด
แต่ในการจัดทำงบประมาณแผ่นดินของไทยนั้น ค่าใช้จ่ายหมวดนี้จัดว่าเป็นค่าใช้จ่ายประจำ ตัดไม่ได้ ลดไม่ได้ ถึงแม้ว่าจะมีโครงการมากมายเพื่อควบคุมค่าใช้จ่ายส่วนนี้ เช่น การควบคุมอัตรากำลังข้าราชการ แต่ในภาคปฏิบัติถ้าเพิ่มอัตรากำลังในกระทรวงทบวงกรมเดิมไม่ได้ แตกหน่วยราชการออก ไม่อย่างนั้นก็สร้างอัตรากำลัง สำหรับข้าราชการระดับสูงบางรายมีที่ลง มีเงินเดือนใช้โดยไม่ต้องทำงาน ค่าใช้จ่ายส่วนนี้จึงเพิ่มขึ้นทุกปีในทุกรัฐบาล เพราะเอาเขาออกไม่ได้ อย่างเช่นปีนี้ งบประมาณด้านบุคลากรเพิ่มขึ้นประมาณ 21,490 ล้านบาท และงบดำเนินการซึ่งทุกหน่วยราชการมีโครงการประหยัดพลังงานประหยัดค่าใช้จ่าย แต่ต้องจัดงบประมาณเพิ่มขึ้นอีก 44,915 ล้านบาทจากปีที่แล้ว
ดังนั้น การที่รัฐบาลขอกู้เงินมาปิดดุลงบประมาณ 420,000 ล้านบาทในปีนี้ ในขณะที่งบลงทุนเพิ่มขึ้นเพียง 103,284 ล้านบาท ก็แปลว่า รัฐกู้เงินมาเพื่อการลงทุนสร้างผลผลิตเพิ่มขึ้น เพียงประมาณร้อยละ 25 ของเงินกู้รวม ส่วนที่เหลือเป็นการกู้มาเพื่อเป็นค่าใช้จ่ายในการดำเนินการและค่าใช้จ่ายอื่นๆ ของรัฐเอง ซึ่งไม่ใช่การลงทุนเพื่อเพิ่มรายได้ ใช้คืนเงินต้นและดอกเบี้ยของเงินที่กู้ยืมมาและลงทุนต่อไปในอนาคต
ตรงนี้ขอย้ำอีกทีครับว่า ตราบใดที่รายจ่ายที่ไม่ใช่รายจ่ายลงทุน กลายเป็นรายจ่ายประจำ  การจัดทำงบประมาณแผ่นดินของไทยก็คงต้องออกมาในรูปแบบนี้ จนกว่าจะมีการปฏิรูปแนวความคิดเกี่ยวกับโครงสร้างรายจ่ายของรัฐใหม่
ทีนี้ถามว่า ทำไมเมื่อรายได้ของรัฐมีจำกัด รายจ่ายเกินกว่าร้อยละ 80 เป็นรายจ่ายประจำปรับลดแตะต้องไม่ได้ การกู้เงินมาปิดดุลงบประมาณถูกจำกัดโดยกรอบวินัยการคลัง รัฐบาลแต่ละรัฐบาลถึงสามารถกำหนดยุทธศาสตร์ต่างๆ พร้อมทั้งวงเงินที่จะนำมาใช้สนับสนุนการดำเนินการให้เป็นไปตามยุทธศาสตร์ชื่อหรูหราทั้งหลายที่กำหนดขึ้น
เรื่องนี้เล่นไม่ยากครับ เพราะผู้จัดทำงบประมาณแผ่นดินคือสำนักงบประมาณนั้น มีความสามารถในการจัดสรรงบประมาณซึ่งส่วนใหญ่เป็นงบประจำที่ว่าข้างต้น กับงบลงทุนอีก 20% ให้สอดคล้องกับยุทธศาสตร์หรือนโยบายที่รัฐบาลแต่ละรัฐบาลได้หาเสียงไว้ เช่น ถ้ารัฐบาลไหนเน้นนโยบายส่งเสริมธุรกิจการท่องเที่ยวอย่างยั่งยืน เงินเดือน ค่าจ้าง ค่าตอบแทนของข้าราชการและลูกจ้างในกระทรวงใดกระทรวงหนึ่งหรือหลายกระทรวง ซึ่งในสมัยรัฐบาลก่อนหน้านั้น ถูกจัดอยู่ในยุทธศาสตร์ส่งเสริมการท่องเที่ยวแบบโลกาภิวัตน์ (อะไรก็ช่างเถอะครับ) ก็จะถูกโยกเข้าสู่งบประมาณเพื่อการดำเนินการในยุทธศาสตร์ ส่งเสริมการท่องเที่ยวอย่างยั่งยืนตามนโยบายของรัฐบาลใหม่
ผมเข้าใจเอาเองว่าอาจเป็นเพราะเมื่อเปลี่ยนรัฐบาลโครงการเก่าๆ ตามยุทธศาสตร์เก่าๆ คงถูกยกเลิกไป เหล่าข้าราชการในกระทรวงที่ว่า ย่อมต้องหันมาทำโครงการใหม่ ภายใต้ยุทธศาสตร์ใหม่โดยอัตโนมัติ เงินเดือนและค่าตอบแทนของข้าราชการเหล่านั้น จึงต้องถูกจัดเข้าอยู่ในงบประมาณ การดำเนินการภายใต้ยุทธศาสตร์ใหม่ของรัฐบาลใหม่หรือรัฐมนตรีใหม่ ส่วนยุทธศาสตร์ใหม่เมื่อนานไปก็ละลายหายตามไปด้วย ประเทศนี้จึงอุดมสมบูรณ์ไปด้วยโครงการครึ่งๆ กลางๆ รอให้มีการเปลี่ยนรัฐบาลเปลี่ยนยุทธศาสตร์ใหม่ จึงจะเก็บมาปัดฝุ่นทำใหม่ แล้วดองโครงการที่กำลังทำไว้ จนกว่าจะมีการเปลี่ยนแปลงยุทธศาสตร์อีกครั้ง หรือหลายๆ ครั้งตามกระแสการเมือง

ผิดถูกอย่างไร แล้วแต่จะคิดครับ เพราะผู้เขียนไม่กล้าถามใคร แล้วก็ไม่รับรองความถูกต้องครับ เพราะไม่มีเจตนาจะเขียนบทความทางวิชาการให้ใครอ่านอยู่แล้ว แค่อยากเขียนให้คิดเท่านั้นแหละครับ